2018年宪法修改在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，为新时代依宪治国、依宪执政提供有力的宪法保障。

在全社会不仅包括公民，还包括国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织等，也包括我国领域内的外国组织、外国人和无国籍人，都应当一体遵守中国法律。中宣部委托国家统计局形成的2020年全国社会心态调查综合分析报告显示，当自己或家人遇到不公平事情时，选择通过法律渠道解决的居第一位，比2016年提升了3.7个百分点

在若干年后，国家宪法还需进行修改，笔者认为下一次应修改第三十条。既然自香港回归以来，特别行政区在事实上已成为我国行政区划的一种类型，宪法就需对此加以确认。如此修改宪法第三十条第一项，会增加在特别行政区适用的宪法规范，使国家宪法与特别行政区产生更多的关系，从而有利于增强特别行政区政权机关和居民对国家宪法的认同。笔者主张如此修改宪法第三十条的理由如下：其一,1997年7月1日，国家设立了香港特别行政区。各少数民族都应当有适当名额的代表，其中关于全国人大代表的构成单位并不包括特别行政区。

另一种修改方式是删除国家在必要时得设立特别行政区，替换的内容可为特别行政区是为解决国家统一的历史遗留问题而设置的特殊行政区域。宪法第三十条是关于行政区划的规定，其中第一项规定的内容是全国分为省、自治区、直辖市。北京外国语大学郑曦教授基于改革实践中监察机关履行的监督、调查和处置职责，认为监察权具有行政权和专门调查权的二元属性。

二是监察机关与司法机关互相制约，如根据《监察法》第47条第4款的规定，检察机关若认为监察机关移送的案件，有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形，经上级检察机关批准，则依法作出不起诉的决定。《中华人民共和国监察法实施条例》第43条第1款已明确将履行职责的地方各级人民代表大会的代表列为监察对象，这是立法者在经过认真考量后对党中央政治决断的法律化，但由此产生的法理问题、国家权力的科学配置等问题，其实还是有思考研究的空间。我认为，省级监察机关制定监察规章，无论是在宪制正当性上，还是在现实必要性上，都是值得商榷的。不过，有关法法衔接的研究尚有以下拓展余地：一是实践中诸多法法衔接机制还有待理论的进一步关照，比如以监察机关和刑事司法机关的内部联合工作机制解决程序衔接问题，是否具有相应的外部效力及充分的程序正当性？再如当前的法法衔接机制其实是以监察程序为优位的，而刑事司法程序则需进行调适以与之相衔接，此般做法如何才能遵循刑事正义的理念尚待理论探讨。

应根据实践中真实存在的立法需求，并在综合考虑立法必要性与可行性的基础上，研究制定相应的配套立法，除上述《政务处分法》和《监察官法》之外，还可对监察管辖、监察程序等事项进行配套立法。四是建议授予国家监察委员会制定监察法规的权力。

《中华人民共和国监察法》第10条规定：国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。鉴于与监察委员会运行相涉的事项纷繁复杂，若所有事项皆由全国人大及其常委会进行立法，虽有裨于提升监察法制的权威，但却会占用权力机关过多的立法资源，为此已通过决定授予国家监察委员会制定监察法规的职权，借由监察法规对重要程度较低的事项作出规定。因为《立法法》规定了特别法优于一般法、新法优于旧法和上位法优于下位法等技术性规则，是故如何处理配套立法与《监察法》的关系，直接关涉到法律的适用和实施。一个可欲可行的制度安排是将监察人员的职务违法和职务犯罪的监督交由国家检察机关，以防止监察权力自身的过度膨胀、不受制约。

理由如下：第一，法律解释相较立法解释在程序上更加简化，与行政法规相似甚至更加宽松，是以我们很难针对监察解释作出比监察法规更加严格的程序控制。夏：除了这个问题外，还有学者关注到了《监察法》的配套立法问题，并提出应当制定《国家监察组织法》《国家监察程序法》等内容构想。监察法规与监察法律之间在上下位关系上必须严格遵循法律优越原则。此种制度安排未必符合自己不能当自己法官的公平正义原则，也易使监察机关的自我监督变成自我庇护。

夏：对于监察立法工作，您提出监察立法工作应当以依法监察理论为根本指导，遵循法律优越法律保留和依法规（一般性规范）监察等三个原则。如此一来，自然要求加强国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导，上级监察委员会对下级监察委员会的领导。

根据我国现行《宪法》和《监察法》的规定，上下级监察机关间的领导体制是领导与被领导的关系。本条是对监察人员能力素质的总体要求，也是对其监察职业伦理的具体规定，还是未来构建具体监察官制度的指导性原则。

二是互相配合，互相制约，即根据现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与执法部门互相配合，互相制约。其三，监察机关对权力机关负责，权力机关监督监察机关。第二，监察法规的效力在位阶上低于监察法律。再如监察委员会不如其他国家机关那般设置党组，这是因为在合署办公的体制下，监察委员会本质上就是党的工作机构。第三，当二者在内容上存在不一致时，须以监察法律为准，同时启动相关审查及修改程序。监察机关与行政机关的关系，则表现在三个方面：一是不受行政机关的干涉，具体表现在经费独立、人事独立和办案独立等方面。

法律优越原则决定了任何事项只要存在法律，有关监察活动即只得严格依照法律规定而不得抵触之。这其实是一个一体两面的问题，因为监察机关对权力机关负责，即体现为权力机关对监察机关的监督。

首先，关注合署办公体制对监察权运行的影响，意识到仅依靠国家法律控制监察权具有不可避免的局限性，继而认知到党内法规与国家法律在驯化监察权时所分别具有的功能。只不过，如何超越这种理解权力配置的关系，还需要更为深入和根本的挖掘。

为此，《监察法》的配套立法成为今后一段时期内立法工作的主要任务之一，目前《政务处分法》和《监察官法》已经颁布实施。除了配套立法问题，我们还应当关注《监察法》与相关法律的衔接问题。

考虑到《监察法》是由全国人大制定的基本法律，且是对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，故配套立法的效力位阶应低于《监察法》，同时原则上不可作出与《监察法》相异的规定。有鉴于此，可以借鉴既往控制纪律检查权的相关经验，将其运用于构建监察权的控制机制，但应注意选择合适的制度表现形式，不宜借由党内法规及其他党内规范性文件来规范监察委员会的组织和职权。三是监察程序与行政执法程序的衔接同样应是法法衔接的重要方面，其中涉及的监察机关与行政机关对违法事项的管辖区分，监察程序与行政处罚程序的衔接与流转，以及行政机关与监察机关的配合制约关系等问题，既有的理论和实践皆缺乏充分探讨。进一步而论，从规范内容的制定主体及其权限来看，前述规范性文件所涉及之事项，应当通过立法解释（进一步明确界限或者作出补充性规定）或者监察法规（在监察权限范围内作出的补充性规定或者创制性规定）予以规定。

请问法律保留原则对监察立法具体提出了怎样的要求呢? 秦：法律保留原则在监察立法工作中，主要表现为监察法规与监察法律之间的界限问题。由中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察委员会法规室主持编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》认为本条规定主要包括两个方面的内容：一是国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。

国家监察法针对监察机关和监察人员的法律责任制度主要体现在国家监察法第65条规定之中：监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：（一）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的。（九）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

同时，由于监察权本质上仍属于一项国家权力而非执政党权力，故而不可因合署办公体制而漠视了二者之间应有的区别与界限。二则无法与党的纪律检查体制协同高效运行，因为合署办公后的纪检监察机关履行纪检、监察两项职责，既执纪、又执法，但执纪与执法既有联系亦不乏区分，为此需要在实践中实现纪法贯通。

……二是上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。（二）利用职权或者职务上的影响干预调查工作，以案谋私的。我们以为，一方面，监察解释之设计似有考虑避免监察法规制定过于随意，故其存在本身是合理的，亦符合适用者解释原则的原理; 另一方面，监察法规仍有其不可取代的法治意涵，故而欲图通过监察解释来完全取代监察法规，其实过于理想化。进入 秦前红 的专栏 进入专题： 国家监察体制改革 。

从立法机关与其他国家机构的立法权限分配来看，我国《宪法》和《立法法》在事实上认可了部分国家机构的广义立法权，并且已经试图在立法权限配置层面对立法机关和其他国家机构进行某种看似合理的划分。三是在国家监察体制改革过程中，行政监察职能整合至新设立的监察机关。

再次，探讨纪检监察领域的党内法规与国家法律如何实现双向衔接，例如今后制定《中国共产党纪律检查委员会工作条例》时，应在纪检工作和监察工作的共通问题上与《监察法》保持一致。省级及以下监察机关和派驻机构（派出专员）无权制定监察规章。

那么关于监察机关的定位，可否请您谈一谈? 秦：对于监察机关的定位，我的观点是需借由监察机关与其他国家机关间关系的讨论，主要有监察机关与权力机关，监察机关与司法机关，监察机关与行政机关，以及上级监察机关与下级监察机关等四对关系。还可以帮助我们否定监察规章存在之正当性，并将监察法规与监察解释区分开来。